La ratificación de la Carta Social Europea revisada: un paso más en el compromiso con los derechos sociales

María Dalli

El 1 de julio entró en vigor el instrumento de ratificación de la Carta Social Europea revisada por parte de España. La Carta Social Europea contiene el catálogo de derechos sociales más amplio del ámbito europeo, y en este sentido su ratificación supone un compromiso imprescindible para los Estados en relación con estos derechos. La Carta Social Europea tiene dos versiones, una original y una revisada, encontrándose hasta ahora España solo vinculada con la Carta Social Europea original, de 1961. La versión revisada, aprobada en 1996, entró en vigor en 1999, pero España solo había firmado este texto en el año 2000, sin haberlo ratificado hasta el pasado 1 de julio.

A partir de este momento, comienza una etapa en la que el Estado español deberá poner en aplicación los compromisos asumidos con el instrumento de ratificación. En relación con las diferencias que la Carta Social Europea revisada introduce en comparación con el texto original de la Carta, se trata fundamentalmente de la inclusión de nuevos derechos: el derecho a la protección de las personas trabajadoras en caso de despido, el derecho de los trabajadores a la protección de sus créditos en caso de insolvencia del empresario, el derecho de los representantes de los trabajadores a contar con protección efectiva por parte de la empresa; el derecho a la igualdad de oportunidades para las personas trabajadoras, el derecho a la dignidad en el trabajo, el derecho a la información y consulta en caso de despido colectivo, el derecho a la vivienda y el derecho a la protección contra la pobreza.

Además de la inclusión de nuevos derechos, los Estados que ratifican la Carta Social Europea revisada tienen la posibilidad de ratificar asimismo el Protocolo Adicional a la Carta Social Europea en el que se establece un sistema de reclamaciones colectivas, de 1995. En efecto, en España se ha optado por esta vía al haberse aprobado la aplicación de este protocolo. A través de este mecanismo, las organizaciones sindicales, empresariales y sociales pueden acudir ante el Comité Europeo, sin necesidad de agotar las vías judiciales internas, para presentar reclamaciones colectivas por vulneración de los derechos contenidos en la Carta. Las organizaciones autorizadas son, por ejemplo, aquellas organizaciones no gubernamentales con estatuto consultativo en el Consejo de Europa o las organizaciones de empleadores y sindicatos que actúen en el Estado en cuestión.

El Comité también tiene habilitado el proceso de presentación de informes estatales, en este caso obligatorio para todos los Estados que hayan ratificado la Carta original o la Carta revisada. Estos Estados deben presentar anualmente un informe explicando la aplicación de la Carta en relación con un grupo temático de derechos. A continuación, el Comité publica sus conclusiones en atención a una serie de indicadores para cada derecho, lo cual resulta de gran utilidad para, de un lado, poder valorar el comportamiento de los Estados, así como, de otro lado, para identificar estándares que permitan definir y entender el contenido de los derechos.

La ratificación de la Carta Social Europea revisada supone, además, un ejercicio de coherencia por diversas razones. En primer lugar, porque España ya se encuentra vinculada por otros tratados internacionales que reconocen asimismo derechos sociales. Además de la Carta Social Europea original, y por lo que se refiere al ámbito de la Unión Europea, la Carta de Derechos Fundamentales reconoce derechos sociales, así como la Carta Comunitaria de los Derechos Fundamentales de los Trabajadores reconoce asimismo derechos de carácter social, si bien limitado en su ámbito subjetivo por el grupo de titulares de los derechos a los que dirige su protección.

En el ámbito internacional, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas es el tratado internacional por excelencia para el reconocimiento y protección de este tipo de derechos. España se encuentra obligada al cumplimiento de este tratado, así como a cumplir con sus mecanismos de control puestos en marcha por parte del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Además de la presentación de informes periódicos, España ratificó en 2013 el Protocolo Facultativo al Pacto que habilita el mecanismo de presentación de denuncias individuales ante el Comité.

En segundo lugar, asumir compromisos con los derechos civiles y políticos y no con los derechos sociales sería insuficiente para la protección de todos los derechos humanos, porque todos los derechos humanos son indivisibles e interdependientes. España ratificó en su día tanto el Convenio Europeo de Derechos Humanos, que reconoce fundamentalmente derechos civiles y políticos, así como, en las Naciones Unidas, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Así pues, el principio de indivisibilidad e interdependencia entre los derechos consagrado internacionalmente reconoce que existen relaciones de dependencia e invisibilidad fuertes entre todos los derechos. Por ejemplo, entre el derecho a la salud y el derecho a la vida, entre el derecho a la vivienda y el derecho a la inviolabilidad del domicilio, o entre el derecho a la educación y el derecho a la libertad de expresión. En este sentido, los derechos civiles y políticos y los derechos sociales, económicos y culturales no pueden entenderse como compartimentos estancos.

Asumir la protección de los derechos civiles y políticos y no de los derechos sociales sería más bien propio de Estados de inclinación liberal sin estructuras del bienestar consolidadas. Por el contrario, como Estado social y democrático de Derecho y como Estado del bienestar, se han desarrollado en España los principales cuatro pilares del bienestar, esto es, asistencia sanitaria, educación, seguridad social y servicios sociales, todos ellos de carácter público. La conocida como Ley de Dependencia (Ley 39/2006, de 14 de diciembre), aprobada en 2006, se aprobó consolidando un cuarto pilar de bienestar y complementando los servicios sociales ya existentes a nivel municipal. Incluso, esto se hizo sin que, a nivel constitucional, se reconociese un derecho a la protección frente a la situación de dependencia, más allá de la obligación de desarrollar servicios sociales del artículo 50 (así como sí se reconocen los derechos a la asistencia sanitaria, a la seguridad social, o el derecho a la educación, en este último caso como derecho fundamental).

Sin embargo, no se han cumplido los objetivos perseguidos con la aprobación de esta Ley, especialmente la profesionalización del sector de los cuidados pues las familias siguen asumiendo las cargas mayoritariamente, tanto de cuidado como económicas al no haberse eliminado el copago de los beneficiarios, y siguen existiendo personas mayores sin los cuidados adecuados que necesitan. En este sentido, y más allá de los preceptos constitucionales mencionados, la Carta Social Europea reconoce derechos específicos en esta materia por lo que España se encuentra obligada a una mejora en la actuación en este ámbito. Por ejemplo, el derecho de las personas en edad avanzada a la protección social del artículo 23 de la Carta, o el derecho de las personas con discapacidad a la autonomía y a la integración social del artículo 15.

Además del desarrollo de nuevas prestaciones sociales y del reconocimiento de los derechos hace falta dar pasos más allá en el compromiso con los derechos sociales. Se trata de no permitir que, ante presentes y futuras crisis económicas y sociales, se produzcan cambios legislativos y normativos que impliquen retrocesos. Sin embargo, estos retrocesos son desafortunadamente comunes para los derechos sociales. Por ejemplo, las medidas de ajuste económico que se aprobaron en 2012 y que implicaron retrocesos en derechos como la asistencia sanitaria, el derecho a la vivienda o la dependencia. Que estos cambios ocurran, que se produzca la regresividad en los derechos sociales a pesar de que su reconocimiento es claro, puede estar relacionado con la falta de garantías adecuadas para los derechos sociales.

A nivel interno, las garantías previstas en el artículo 53 de la Constitución son diferentes para los derechos fundamentales (que mayoritariamente incluyen derechos civiles y políticos) y para los principios rectores de la política social y económica (que reconocen derechos sociales). Mientras que los derechos fundamentales solo pueden desarrollarse por Ley Orgánica, que debe respetar el contenido esencial, y pueden ser reclamados a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, los principios rectores de la política social y económica pueden desarrollarse a través de ley ordinaria, no pueden ser objeto de recurso de amparo y únicamente pueden ser invocados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con las leyes que los desarrollen.

Quizá en relación con esta cuestión suelen darse situaciones en las que una misma normativa es valorada de forma diferente por parte de organismos internacionales de derechos humanos y por parte del Tribunal Constitucional. Cuando el Tribunal Constitucional juzgó la constitucionalidad del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, que, entre otras medidas, restringió el acceso al Sistema Nacional de Salud a la población inmigrante en situación irregular en España, el Tribunal entendió, en su sentencia 139/2016, de 21 de julio, que la reforma sanitaria no vulneraba el derecho a la salud, que este derecho no tenía contenido esencial en nuestro ordenamiento jurídico pues no se trata de un derecho fundamental, y que las motivaciones económicas como la reducción del gasto son un fin legítimo para el establecimiento de restricciones. Sin embargo, la misma norma fue condenada internacionalmente por incumplir con los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por España, como hizo el Comité DESC en sus Observaciones Generales a España de marzo de 2018. La mencionada norma regresiva se revirtió en 2018 con el Real Decreto-ley 7/2018, de 27 de julio, pero ¿fue esto consecuencia de los pronunciamientos internacionales en contra de la misma, o más bien debido al cambio de gobierno en España?

En relación con ello, lo cierto es que las garantías que existen a nivel internacional para los derechos civiles y políticos, de un lado, y para los derechos sociales, de otro lado, también son diferentes, sobretodo en el marco de protección europeo. Los Estados no enfrentan las mismas consecuencias si incumplen uno de los derechos sociales de la Carta Social Europea, o del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que si incumplen uno de los derechos reconocidos en el Convenio Europeo de Derechos Humanos. Ya se ha comentado que los Estados firmantes de la Carta Social Europea, como España, tienen la posibilidad de vincularse con el Protocolo de reclamaciones colectivas (en España se ha optado por esta vía), pero ni se trata de reclamaciones individuales (que sí existen en cambio ante el Tribunal Europeo y ante los Comités de las Naciones Unidas), ni se contempla como una cuestión obligatoria para los Estados. En contraste, tras una sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos condenando a España por violación del Convenio Europeo de Derechos Humanos, se revisa el caso a nivel interno a través del habilitado recurso de revisión. Sin embargo, no existe un procedimiento equivalente para dar efectividad a las resoluciones de otros órganos de tratado, como las del Comité Europeo de Derechos Sociales o las del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.

En la actualidad, se están dando pasos para aumentar la efectividad de estas resoluciones de los órganos de tratado, especialmente como consecuencia de la acción de la sociedad civil. La Plataforma DESC, un grupo de entidades y organizaciones no gubernamentales en defensa de los derechos sociales en España, elaboró un documento de posicionamiento frente a la Circular 1/2020 de la Abogacía del Estado, sobre la naturaleza jurídica de las resoluciones dictadas por los Comités encargados del seguimiento de los tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas. En este documento la Plataforma proponía medidas concretas como la modificación de la Ley de Tratados (Ley 25/2014, de 27 de noviembre)  para establecer garantías para dar cumplimiento a estas obligaciones internacionales, o el establecimiento de un Comité de Seguimiento de las Resoluciones de los Órganos Internacionales de Derechos Humanos, siguiendo el modelo colombiano de la Ley 288 de 1996, que establece instrumentos para la indemnización de perjuicio a las víctimas de violaciones de derechos humanos. Estas propuestas han sido incluidas en la Estrategia de Desarrollo Sostenible en el marco de la Agenda 2030.

Para finalizar, podemos tratar de concluir, de un lado, con las razones para ser optimistas por los avances realizados hacia el cumplimiento de los derechos sociales; y, de otro lado, con las tareas pendientes. Entre las razones para ser optimistas podemos mencionar, en primer lugar, la noticia más reciente, esto es, la ratificación por España de la Carta Social Europea revisada, así como la aplicación del Protocolo de Reclamaciones Colectivas de 1995. Con ello, España habría ratificado el catálogo de derechos sociales más extenso que existe en Europa, y asimismo, con esta última ratificación, se han ratificado ya los tratados internacionales más relevantes que reconocen derechos sociales. Además, España se encuentra obligada a cumplir con los mecanismos de control de estos tratados, como el proceso de informes y el mecanismo de reclamaciones colectivas ante el Comité Europeo de Derechos Sociales.

Sin embargo, no hemos de bajar la guardia. Para avanzar efectivamente en este camino hacia el cumplimiento de los derechos, debe progresarse en este sentido adoptando las medidas legislativas y políticas adecuadas, sin que haya lugar a retrocesos. Además, se ha de atender a las resoluciones y conclusiones de los órganos de tratado. Los poderes públicos deben tener presente no solo los principios rectores reconocidos constitucionalmente como parámetro de inspiración y de interpretación, sino también, que esos mismos derechos están reconocidos en tratados internacionales suscritos por España. El más reciente, la Carta Social Europea revisada y su Protocolo de reclamaciones colectivas. En definitiva, deberá avanzarse en la mejora de las garantías de los derechos, para que los compromisos y obligaciones adquiridas no se conviertan, una vez más, en palabras vacías.