La ley y la democracia interna de los partidos

Fernando Flores

En las últimas semanas ha tomado fuerza en ciertos ámbitos la idea de que debe elaborarse una nueva ley sobre partidos políticos. Dos iniciativas, el Foro + Democracia y el Manifiesto por una ley de partidos, plantean la necesidad de una nueva norma que obligue a los partidos a cambiar su organización y funcionamiento, pues entienden que de ellos depende la calidad de nuestra convivencia democrática.

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La propuesta de reforma de la Ley de Partidos Políticos tiene interés para este blog porque con ella son varios los derechos fundamentales que están en juego. Al menos lo están los derechos de participación política -art.23 CE-, la libertad de asociación -art.22 CE-, y las libertades de expresión e información -art.20 CE. Así que desde esa perspectiva se exponen a continuación, muy brevemente, algunas reflexiones.

Por qué la reforma

El “toque” a la organización y funcionamiento de los partidos políticos era necesario (necesario para el sistema democrático) desde hace tiempo, pero la realidad es que el tema no interesaba mucho. Esto es importante no olvidarlo, porque los intereses para que el tema languidezca en un futuro menos convulso política y socialmente, van a mantenerse.

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La reacción legisladora actual viene determinada por el éxito de la idea “no nos representan”, del 15M. Una idea acertada en parte y muy disolvente en conjunto cuyo éxito ha hecho temer, con razón, el posible retorno de exitosos populismos antidemocráticos, tal y como sucede ya en Italia y Grecia. Frente a este peligro parece imprescindible reflotar la confianza en los partidos políticos, y eso solo puede hacerse con un cambio profundo y democrático en ellos. Como los “grandes partidos” son incapaces por sí mismos de impulsar esa transformación, se plantea que sea una ley (atención, que ellos mismos deberán aprobar) la que les obligue a hacerlo. Es decir, la nueva ley tendría por objeto reivindicar los partidos como necesarios para el sistema, pero transformándolos en la herramienta democrática que deben ser y que no son.

Desde esta perspectiva el propósito es encomiable, y debe ser apoyado. Obviamente habrá que estar al contenido de esa ley y sobre eso se abre precisamente el debate. Enseguida iremos sobre ello.

Un par de consideraciones previas

Sin embargo, antes de proponer algunas ideas sobre ese contenido creo necesario tener en cuenta un par de cosas.

La primera es que hay que tener cuidado con “la ilusión del jurista”. Las leyes no cambian por sí solas los comportamientos de las personas y los grupos, y menos los de aquellos vinculados al poder, como son los partidos políticos y sus dirigentes. Las actitudes democráticas, la “voluntad constitucional” (los actos concretos para que el poder sea efectivamente controlado por los ciudadanos), no se crean por ley, o al menos no fundamentalmente por ella. Dicho esto, aunque una ley de partidos no sea la panacea, su discusión pública y aprobación puede ayudar a mejorar el sistema político (aunque aquí cabría plantearse si el sistema necesita simplemente mejorar o en realidad exige sufrir un cambio drástico).

La segunda es que una nueva ley de partidos puede ser importante, pero quizás no sea “lo más importante” que haya que aprobar para enderezar el rumbo democrático del sistema. Dejando a un lado que hay otros temas cruciales en la agenda política del país (pero esto va a suceder siempre que se decide abordar un tema, y es que se deja de abordar otros), si nos ceñimos a los estrictos elementos de “lo democrático”, si lo que nos preocupa es la participación ciudadana y la regeneración democrática, si nos apoyamos en “lo que reclama la calle” para tomar la iniciativa… Si todo esto es así, quizás debería prestarse atención a la cuestión participativa y al sistema de partidos en su conjunto (atención a nivel legal y a nivel constitucional).

Por una parte, en relación con lo participativo:

¿No sería una buena señal para los ciudadanos que a la propuesta de ley de partidos se acompañase un paquete de propuestas normativas dirigidas a crear y mejorar procedimientos de participación ciudadana en el ámbito de lo público?

Por otra, en cuanto al sistema de partidos:

¿Será útil a nuestros propósitos de democratización del sistema una ley de partidos que no vaya acompañada de una reforma del sistema electoral? ¿Tendrá el éxito esperado si no se regula una financiación más transparente, más limitada y con control más eficaz? ¿Están los reglamentos parlamentarios preparados para recibir el reflejo de unos partidos más democráticos?

Por último, y aunque parezca ajeno a lo que tratamos (no lo es), al menos una pregunta:

¿Puede sostenerse este equilibrio (porque lo que se propone es un juego de equilibrios) en un contexto de medios de comunicación de masas como el actual, en el que los grandes, los que crean la opinión pública mayoritaria, se mueven fundamentalmente por determinados intereses privados, y en el que no queda ni el reducto de un medio como RTVE que pueda responder al nombre de servicio público?

Sobre el contenido de la nueva ley

La Ley de Partidos Políticos vigente (Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio) no trata de regular o promover la democracia interna de los partidos. Esta Ley se adoptó con un único fin, establecer las causas y el procedimiento para declarar la ilegalidad de determinados partidos (artículos 9 y siguientes). Al menos por eso debe ser superada.

Lo natural es empezar preguntándose qué debe contener la nueva Ley, aunque quizás debamos preguntarnos al mismo tiempo qué puede contener la Ley (y con qué alcance) en el marco constitucional.

Esta cuestión tiene sentido porque la intromisión legal en los partidos políticos ha de dirigirse, de una parte, a asegurar que cumplan con sus funciones constitucionales (algo que solo pueden hacer si se organizan y actúan bajo el principio democrático), pero debe hacerlo, de otra, respetando también su libertad de autoorganización, una libertad que forma parte de la de asociación establecida por el artículo 22 de la Constitución (y que ha sido subrayada por STC 56/1995, de 6 de marzo). Es decir, debe saberse que una intromisión legal muy intensa en esa autonomía organizativa y de funcionamiento podría ser impugnada y declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional, por no respetar el contenido esencial de la libertad de asociación.

Teniendo esto en cuenta como punto de partida, el contenido de la ley deberá ser coherente con los objetivos que se pretende realizar con ella. Estos objetivos deberían ser, por ejemplo y entre otros:

– Transformar la relación entre ciudadanos, partidos y representantes, recuperando el sentido de la política en democracia (participación horizontal, en red, y control efectivo sobre el Estado y las élites).

– Hacer de los partidos instituciones transparentes (en la formación de su voluntad y adopción de decisiones, en su financiación …).

– Acabar con la endogamia política.

– Proteger de forma efectiva los derechos fundamentales de los electores, simpatizantes, afiliados y militantes en relación con el partido.

– Transformar los partidos en organizaciones del siglo XXI, modernas, digitales, abiertas e innovadoras.

– Dar relevancia y espacio a la participación ciudadana no partidista.

– (…)

Una vez identificados estos objetivos habrá que determinar las obligaciones para los partidos que lleven a su cumplimiento. En este punto habrá que detenerse en la regulación básica del aspecto “estático” y el aspecto “dinámico” de los mismos.

El primero comprende las normas estatutarias (estatutos y reglamentos internos de desarrollo: qué materias deben comprender, el control de su aplicación, su publicidad e interpretación…) y la organización o estructura de los partidos (principios básicos de organización y órganos fundamentales de funcionamiento: los Congresos, los órganos de gobierno, los de control y garantías, su perfil y régimen de funcionamiento…).

El aspecto dinámico comprende los derechos de los ciudadanos en relación con los partidos, una relación que se gradúa en función de la implicación de los unos con los otros y que suele modularse desde la condición de mero elector hasta la de militante, pasando por el simpatizante y el afiliado. Se trata, obviamente, del núcleo que determina de forma esencial el grado de democracia interna de una organización partidista.

Ciertamente, un modelo de partido democrático y moderno debería transformar profundamente su estructura y organización para poder relacionarse de manera diferente (mucho más abierta, digital, fluida, dinámica y horizontal) con el “mero elector” y los grupos en que se integra, con la sociedad y con sus propios militantes. Ahora bien, en este punto surgen algunas preguntas: si bien los partidos son analógicos y parte de la sociedad es digital, ¿qué porcentaje de ésta es todavía analógica y por tanto refractaria a un cambio de relación con los partidos? ¿Puede una ley, en el marco constitucional vigente, obligar a una transformación drástica de aquellas estructuras y de ese modo de relación entre partidos y ciudadanos? ¿Hasta qué punto puede hacerlo respetando el derecho de autoorganización de los partidos políticos? Éste es probablemente uno de los temas que haya de debatirse con detenimiento.

Por supuesto que, además de éste, y en buena medida relacionados con él, habrán de debatirse otros temas esenciales. El régimen interno de los Congresos y otros órganos relevantes (periodicidad, funciones y funcionamiento, elección de sus miembros…). Los procedimientos para la elección de candidatos a esos órganos y de representantes para cargos públicos (tipo de voto, tipo de listas, primarias…). Las rendiciones de cuentas, económicas (transparencia y financiación), políticas (evaluación del programa electoral) y de gestión. El derecho a crear corrientes de opinión que garanticen la pluralidad interna. La consulta sobre los grandes temas. El procedimiento sancionador interno y sus garantías… Y de nuevo habremos de preguntarnos hasta qué punto una nueva ley de partidos puede obligarles a organizarse y funcionar de determinada forma, y desde qué punto habrá que conformarse con determinar que una decisión es sencillamente una “buena práctica” pero que no es obligatoria, es decir no exigible ante los tribunales.

En fin, se trataba solo de dar unas ideas para contextualizar la propuesta de impulsar una nueva ley de partidos políticos. Como se ve la materia es compleja, afecta a varios elementos esenciales del sistema y por sí sola da para mucho. Aún así no debería abordarse en solitario, sin alejar un poco más el foco sobre un escenario político y económico que exige con urgencia reformas y cambios de calado constitucional.

3 pensamientos en “La ley y la democracia interna de los partidos

  1. Hace algunos años llevé a mi grupo de alumnos de sexto de E.G.B. al ayuntamiento de la ciudad donde me encontraba. Mi intención era la de introducirles en el ámbito de la participacón ciudadana, ayudarles a entender cómo funcionan las instituciones de gobierno, etc. Se nos llevó al salón de plenos y uno de los miembros del gobierno municipal fue explicando a los chavales la constitución de la cámara, donde se sentaban los representantes, etc.
    En un momento determinado la persona que nos hablaba hizo un comentario de este tipo: “el número de representantes de un partido tiene que superar la mitad más uno para que sea posible gobernar”.
    El comentario y el razonamiento son obvios, pero a mí me dejó muy insatisfecho y preocupado por las repercusiones que tiene en la realidad (se ven algunas en estos momentos de la vida política española) y las repercusiones en la educación de los participantes de la vida democrática, que somos todos.
    El comentario y el razonamiento que lleva detrás son un reflejo de antidemocracia, para poder gobernar, para poder hacer que funcione un pueblo, una ciudad, un país… los partidos están sumidos en batalla constante, una batalla que se gana haciendo a todos uniformes hasta la “mitad más uno”. Es como si quisiéramos hacer creer a todos que la VERDAD se consigue si hay mayoría absoluta.
    Y, desde mi punto de vista, lo más peligroso es que precisamente esa afirmación se dé por obvia.
    Hago este comentario desde una posición de persona de la calle, cuya participación más evidente son las urnas.
    No sé si es posible desde una posición realista hacer que una nueva ley de partidos sea también un elemento educativo para toda la sociedad, en la que se pueda reflejar la pluralidad y la aceptación “sin batallas” de la diversidad ciudadana, en la que todos apoyemos en la misma dirección, sin pretender tener siempre la “mitad más uno”.

  2. Es una reflexión muy acertada, y más en el ámbito de la democracia y los derechos. En los derechos, porque la decisión de una mayoría no puede llevar a su vulneración (los derechos humanos como limitadores de las decisiones por mayoría). En la democracia, porque ésta no existe si las mayorías no respetan a las minorías. Y ese respeto, por supuesto, tiene contenido.

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