La Estrategia de Seguridad Nacional y los derechos humanos

Fernando Flores

El martes día 9 de julio el Gobierno, por medio del Jefe de Gabinete del Presidente del Gobierno (señor Moragas), presentó la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) ante la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados. Como cabía esperar, este documento, adoptado el pasado día 31 de mayo por el Consejo de Ministros, pasó por allí sin pena ni gloria y prácticamente desapercibido para los medios de comunicación.

Y aunque esto era lo esperado, llama la atención que así fuera porque, si hacemos caso a las palabras con las que comenzó el señor Moragas su intervención, se trataba de presentar ante el Parlamento nada más y nada menos que el “momento fundacional en política de seguridad nacional” de nuestro país. Así que no se entiende muy bien la razón por la cual el Presidente del Gobierno evitó participar de ese momento histórico, se rebajó el perfil del mismo (su Director de Gabinete tiene rango de Secretario de Estado), y se sustrajo al Pleno de la Cámara el conocimiento y debate sobre cuestión tan relevante. Quizás ese bajo perfil informativo y de discusión era lo esperado porque era lo pretendido.

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Pero ¿qué es la Estrategia de Seguridad Nacional?

Las estrategias de seguridad son documentos programáticos que contienen un marco de referencia global y omnicomprensiva en materia de seguridad, y que sirven para integrar la respuesta de los Estados a problemas que afectan a esa seguridad. Sirven para poner en marcha políticas y mecanismos de gestión de crisis en situaciones complejas que se desarrollan en varios niveles (locales, nacionales, europeos e internacionales), en las que intervienen administraciones públicas y sectores privados y que precisan decisiones urgentes, por lo que requieren una planificación anticipada, estratégica, de los problemas que pueden presentarse y de las respuestas que deben ofrecerse (Felipe Arteaga).

Estos problemas para la seguridad de los que hablamos vienen denominados por las estrategias como “riesgos y amenazas”, y no se reducen a los clásicos problemas que afectan solo al territorio estatal y que tradicionalmente han activado respuestas militares o policiales. Los nuevos riesgos y amenazas, tal y como son concebidos en la actualidad, son generalmente transfronterizos y transversales, afectan a todos los sectores de la sociedad y desde luego repercuten en el bienestar de los ciudadanos.

La Estrategia de Seguridad Nacional (continuadora en lo esencial de la Estrategia Española de Seguridad de 2011) sigue este enfoque –como hacen las estrategias de EEUU, Gran Bretaña o Francia, aunque con algunas diferencias importantes–, y en consecuencia plantea una “visión integral de la seguridad nacional”, identificando doce riesgos y amenazas que la pueden comprometer: los conflictos armados; el terrorismo; las ciberamenazas; el crimen organizado; la inestabilidad económica y financiera; la vulnerabilidad energética; los flujos migratorios irregulares; la proliferación de armas de destrucción masiva; el espionaje; las emergencias y catástrofes naturales; la vulnerabilidad del espacio marítimo; y la vulnerabilidad de las infraestructuras críticas y los servicios esenciales. Después, para cada riesgo y amenaza la ESN define un objetivo y traza unas líneas de acción estratégica, de prevención, precaución, responsabilidad y anticipación.

Portada ESN

Como puede comprenderse, a la vista de los campos tan diferentes que enumera el documento, son varias las perspectivas desde las que la ESN puede analizarse y comentarse, y como éste es un blog que se interesa por los derechos humanos, se entenderá que esa sea la mirada que proyectemos sobre ella. Sin embargo, antes de hacerlo quisiera apuntar una brevísima reflexión en torno a “los riesgos y amenazas globales”.

¿Existen los riesgos globales?

¿Son las amenazas y los riesgos globales una paranoia de países acomodados? ¿Son acaso la excusa para que, bajo la incertidumbre que alimenta el miedo, se acomoden determinados intereses económicos y de poder de escala mundial? ¿O son fenómenos reales (y hasta qué punto lo son), que deben preocuparnos y en consecuencia llevarnos a adoptar estrategias para prevenirlos y atajarlos? ¿Son acaso algo de lo uno y de lo otro?

Sin duda los peligros son reales (existen los conflictos armados, existen el terrorismo y las ciberamenazas; existen la inestabilidad económica y financiera, la vulnerabilidad energética, el espionaje, las catástrofes naturales…), y parece prudente conocerlos, comprenderlos y tomar precauciones y medidas para acabar con ellos o mitigarlos. Pero al mismo tiempo no debe olvidarse que las prevenciones suelen implicar prohibiciones o intromisiones en la libertad y los derechos de las personas, es decir, tienen un coste que debe ser considerado. Por otra parte, es esencial reconocer que no todos los riesgos tienen la misma naturaleza e importancia, ni son provocados por las mismas causas y sujetos, que su interpretación puede variar según los intereses o posición ideológica que se defienda y que, por eso mismo, cabe afrontarlos de formas diferentes.

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Partiendo de aquí, y sin desdeñar en absoluto la importancia de otros abordajes, en el marco de este blog la pregunta que debe hacerse es la siguiente:

¿Afecta la Estrategia de Seguridad Nacional a los derechos humanos?

La respuesta es afirmativa. Sí afecta. En primer lugar porque si “la seguridad está al servicio de la libertad” (tal y como el señor Moragas afirmó en su comparecencia), la Estrategia para preservar esa seguridad es una estrategia dirigida también (además del objetivo declarado de “defender los intereses vitales y estratégicos de España en el mundo”), a garantizar los derechos de los ciudadanos. Y en segundo lugar porque, como se ha dicho hace un momento, toda decisión de seguridad implica conductas preventivas que tienen costes, muchos de ellos relacionados con el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales de las personas.

Así que el planteamiento consiste en que para garantizar la libertad deben tomarse medidas que en ocasiones pueden limitar esa misma libertad. Esto, efectivamente, es así, pero probablemente requiere alguna consideración más profunda. Es decir, afirmaciones del tipo “la seguridad está al servicio de la libertad”, “la libertad no cae del cielo”, o “la seguridad es el complemento necesario de la libertad” (respuesta del representante del Gobierno a las preguntas de los diputados sobre esta cuestión), no pueden ser suficientes para zanjar un tema del que, en realidad, ni se ha comenzado a hablar todavía.

Creo que la experiencia que los atentados del 11 de septiembre en Nueva York ha proyectado sobre las libertades de las personas (desde las medidas intrusivas en los aeropuertos hasta la cárcel ilegal de Guantánamo); el espionaje global y masivo llevado a cabo por el NSA y las justificaciones del mismo por parte del Gobierno de Estados Unidos; la inexistente reacción al respecto de los países europeos, y especialmente su postura ante el caso Snowden y su solicitud de asilo en algún país de América Latina; las ejecuciones extrajudiciales llevadas a cabo por aviones no tripulados (desde 2004, 3.587 personas han sido asesinadas por drones, 884 de ellas eran civiles); las políticas migratorias de la Unión Europea en el Mediterráneo; las propuestas legislativas internas que afectan a los derechos de extranjeros pero también de los nacionales (los CIE, la confusa propuesta de reforma artículo 318 bis del Código Penal que sancionaría la hospitalidad…); son solo algunos ejemplos de medidas y actuaciones que, justificadas en razones de seguridad e intereses vitales del Estado, afectan profundamente a los derechos y libertades de las personas y que, a la vista de sus graves efectos sobre ellas, justifican que se exija algo más que unas frases hechas para resolver el debate que plantean.

Ciertamente, un post que pretende ser breve no puede detenerse en el análisis de riesgos y amenazas tan diferentes como los conflictos armados, las ciberamenazas, las catástrofes naturales, los flujos migratorios irregulares o la inestabilidad económica… Estos fenómenos (como el resto hasta completar los doce) tienen orígenes y responsables muy diferentes y su afectación a los derechos humanos depende y dependerá de las actuaciones que amparadas en la Estrategia se lleven en cada momento a cabo. Trataré de abordarlos en otras entradas. Sin embargo, sí quisiera hacer ahora tres consideraciones breves, muy introductorias y de carácter general que a mi entender caracterizan el enfoque de la ESN en relación con los derechos y las libertades fundamentales.

Abandono de la perspectiva de los derechos

En primer lugar, es patente que la nueva Estrategia de Seguridad Nacional opta por abandonar las referencias a los derechos humanos (o derechos fundamentales).

No solo no los nombra ni una sola vez, tampoco hace referencia (como hacía la EES 2011) a los principios de actuación internacional que tienen que ver con ellos, como la legitimidad y legalidad internacional, ni a conceptos como el de “seguridad humana” o “responsabilidad de proteger”. Además, silencia la vinculación entre cooperación al desarrollo y seguridad y, como era de esperar, olvida la Alianza de Civilizaciones (una iniciativa para el entendimiento y la convivencia entre culturas dirigida a desactivar las causas profundas de algunos conflictos posibles y contribuir, por tanto, a la paz). De hecho, ya no se menciona la Carta de las Naciones Unidas, y cuando se nombra a la ONU es para afirmar que, aunque “sigue siendo la organización más relevante para la cooperación mundial y el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional… para seguir siéndolo, se deberá reformar profundamente.”

¿La amenaza es la crisis económica o quien la provoca?

En segundo lugar, este “realismo político” (que es también una posición ideológica, legítima pero ideológica) se extiende al ámbito de lo económico.

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En la ESN ya no se habla del necesario “impulso fundacional de un nuevo orden económico y financiero que debe servir también para asentar un contexto global más seguro” (ESS 2011). Al contrario, ahora se acepta expresamente el orden económico, y lo que se identifica como amenaza para España es la inestabilidad o crisis económica (al igual que la ESS 2011), cuando lo más lógico y realista sería identificarla (la amenaza) con los actores de la economía mundial que, descontrolados (es decir amparados en el sistema capitalista global), imponen las políticas a los Estados “soberanos”. Medidas siempre interesadas y muchas veces desestabilizadoras y devastadoras para los derechos y el bienestar de los ciudadanos. No obstante, para la ESN “la crisis financiera y económica que actualmente afecta a España, a la zona euro y a parte importante de las economías mundiales representa uno de los mayores retos para la Seguridad Nacional y extrema la necesidad de ser eficientes en la respuesta”. Hasta ahí.

La inmigración irregular como amenaza

En tercer lugar, me gustaría detenerme un momento en la inclusión de la inmigración irregular como riesgo.

¿Es tan preocupante la amenaza que la inmigración irregular supone para la seguridad el Estado español como para que comparta catálogo con el crimen organizado, el terrorismo, las ciberamenazas o la proliferación de armas de destrucción masiva? A mi modo de ver, no lo es. Ciertamente, el fenómeno de la inmigración puede producir conflictos y problemas que afectan gravemente a la seguridad de las personas (conflictividad social, guetos, explotación económica, trata de seres humanos…), problemas que deben ser prevenidos y atajados convenientemente. Pero eso mismo sucede con el crecimiento urbanístico descontrolado y a nadie se le ocurre añadirlo a la lista de amenazas.

Hace poco, el presidente de la Asamblea General de la ONU subrayó la necesidad del establecimiento de un mecanismo internacional que regule los flujos migratorios, por ser éste un tema que afectará al futuro de casi todas las naciones de la Tierra, y añadió:

“La evidencia disponible sugiere claramente que el número de personas que buscan mejores condiciones de vida seguirá aumentando en el futuro. Esto elevará los niveles de prosperidad en los países de destino, y la fuga de cerebros en los Estados de origen reforzará la perpetuación de su empobrecimiento”.

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No estamos, en consecuencia, con un fenómeno que produzca solo efectos negativos, también los produce, y muchos, positivos (y no olvido que hablamos de los extranjeros en situación irregular), lo cual debe ser tenido en cuenta. Por lo demás, la inmigración (la regular o la irregular) no es un fenómeno que produzca sensación de inseguridad a los españoles. De hecho, el porcentaje de españoles que menciona la inmigración como uno de los principales problemas del país, o para ellos mismos, es hoy el más bajo desde hace más de una década.

Así que, sin minusvalorar los efectos negativos para la seguridad que la inmigración ilegal pueda suponer (que deben ser atajados políticamente con arreglo al ordenamiento jurídico, como cualquier otro fenómeno), incluir la inmigración irregular como amenaza resulta a mi entender desproporcionado, alarmista y poco considerado con las personas que, aún careciendo de papeles, no carecen de derechos.

Para terminar, hablemos de cultura de seguridad y participación ciudadana

El señor Moragas, en la presentación en el Congreso de la ESN decía que “la seguridad nacional implica a todas las administraciones públicas y que también precisa de la participación ciudadana… (y añadía que) … como proyecto compartido, la concienciación pública en materia de seguridad reviste especial importancia”. Sin embargo, el texto de la nueva Estrategia ha perdido respecto de su antecesora un párrafo que, a este respecto, me parece importante:

“El libre acceso a la información y el desarrollo de una política de comunicación responsable son cruciales para la seguridad. Las autoridades públicas deben fomentar la transparencia informativa en estas cuestiones y hacer consciente a la ciudadanía de las amenazas y riesgos a la seguridad, pero sin fomentar el discurso del miedo ni favorecer a los violentos dándoles publicidad o ampliando el eco de sus actividades”.

Es decir, ha desaparecido cualquier referencia a la transparencia y el derecho de acceso a la información. Como bien dice el jefe de Gabinete del presidente del Gobierno, es importante la concienciación ciudadana de lo que significa la seguridad. Pero para ello, hay que subrayar, es necesaria la información contrastada, la transparencia y el debate público, algo que por lo general no suele fomentarse cuando se habla del tema de la seguridad, como por ejemplo queda demostrado con el bajo perfil por el que optó en la presentación al Parlamento de un documento tan importante como la ESN.

Conclusión

Se dice que una de las virtudes del constitucionalismo es dudar de quienes ejercen el poder y de quienes tienen en sus manos la posibilidad de limitar y vulnerar los derechos de las personas, poner el foco sobre ellos y articular mecanismos para que dicho poder no sea usado de forma arbitraria y desproporcionada. Desde esta perspectiva, como conclusión, quisiera llamar la atención sobre varias cuestiones:

La primera es que existe un ámbito de la política, la de seguridad y defensa, que es muy relevante para el Estado y para los ciudadanos, que habitualmente pasa desapercibida entre estos. La llamada “cultura de seguridad y defensa” es una asignatura pendiente para nuestra sociedad. Las razones para que esto sea así serán objeto de otro post.

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Lo segundo es que se ha aprobado en nuestro país un texto estratégico y fundamental sobre seguridad, consensuado por los dos grupos mayoritarios del Congreso (PP y PSOE), que ha sorteado con facilidad el debate parlamentario y el control público.

En tercer lugar, que lo contenido en ese documento tiene una gran importancia (no solo pero también) para los derechos y libertades fundamentales, tanto de los ciudadanos que viven en España como para los de otros países. Se trata, en consecuencia, de un tema que debe ser abordado también desde esta perspectiva.

En cuarto lugar, que un documento como la ESN no es “neutro”, o simplemente “técnico”, es un documento político con un enfoque ideológico determinado. Precisamente, su posición ante la cuestión de los derechos fundamentales, o la perspectiva que adopta en relación con el sistema económico mundial, dan pistas sobre dicho enfoque.

En fin, para terminar me gustaría señalar que encuentro que la ESN es un documento fundamentalmente “a la defensiva”, que identifica peligros y propone acciones para conjurarlos, pero que apenas imagina un mundo o una realidad diferente. Creo que esto es una carencia fundamental. Esa es la idea que, a mi entender, está en este texto de Daniel Innerarity con el que finalizo el post:

“Los actores políticos se asemejan en que se dedican igualmente a advertir la inminencia de determinados peligros y se ofrecen a salvarnos del desastre; se distinguen únicamente en qué consideran lo más peligroso, la pérdida de identidad o la desprotección social, los riesgos vinculados a la inseguridad o los que proceden del posible abuso de los vigilantes. Pero apenas se compite por imaginarios de lo que sería deseable, sustituidos por el temor del mal posible”.

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